Méthodologie

La base de données présente un aperçu des gouvernements belges et de leur composition depuis 1831.

Des aperçus – imprimés ou numériques – sont déjà disponibles. Fréquemment utilisées sont les annexes de Th. Luykx & M. Platel, Politieke geschiedenis van België van 1789 tot 1985 (Antwerpen: Kluwer, 1985). Signalons également:

  • aperçu Gouvernements fédéraux depuis 1944 sur la site du CRISP;
  • la publication “Nationale regeringssamenstellingen sedert 1944”, réalisée en 1994 par le Steunpunt Socio-Politiek Systeem sous la direction de Helmut Gaus;
  • le Gids der Ministeries/Guides des Ministères ( et dont une version digitale est disponible depuis peu).

Toutes ces collections ont certaines limitations: elles ne couvrent qu’une période bien déterminée de notre histoire politique et/ou une application digitale n’est pas disponible. Ici et là, les données sont incorrectes.

Nous avons essayé d’offrir un aperçu complet et correct, et un instrument qui est facile à consulter.

Gouvernements

Une liste officielle des gouvernements belges n’existe pas. En outre, les listes disponibles présentent des différences importantes. A l’exception de celle de C.H. Höjer (cf. infra), elles ne signalent pas les critères qui sont à la base de la distinction des gouvernements successifs.

Au dix-neuvième siècle, les ministres étaient considérés comme ministres du Roi, chef du pouvoir exécutif. En théorie, les ministres étaient nommés individuellement par lui. Or, en pratique et ceci dès 1831, ils étaient nommés en groupe sur proposition d’un formateur, qui en général assumait également la fonction de chef du cabinet. L’autonomie du cabinet vis-à-vis le souverain s’est renforcée au fur et à mesure que le caractère politique s’est substitué au caractère administratif du gouvernement. Le “gouvernement de Léopold Ier” devenait de ce fait une succession de “gouvernements” dirigés par un chef du cabinet. La nomination d’un premier ministre, intervenue seulement à partir de 1918, n’a fait qu’entériner cet état des choses. Jusqu’à la Seconde Guerre mondiale on parlait de “conseil des ministres” quand le Roi présidait la réunion, et de “conseil de cabinet” quand les ministres se réunissaient sans lui. Ce n’est qu’en 1970 que le conseil des ministres et le premier ministre, présidant le conseil, ont été inscrits dans la Constitution.

Il n’est pas toujours aisé, pour la période avant et après 1918, de déterminer quand un gouvernement peut être considéré comme un “nouveau gouvernement”. Il n’y a pas de critère généralement accepté, ni sur le plan juridique, ni du point de vue politique. Après mûre réflexion, nous avons formulé trois critères dont un au moins doit être rempli avant qu’on puisse parler d’un “nouveau gouvernement”.

1. Le Roi nomme un gouvernement sur proposition d’un formateur. La nomination d’un formateur qui réussit à mettre en place un gouvernement, est donc essentiel, peu importe la composition de ce nouveau gouvernement. Il peut s’agir d’une équipe complètement nouvelle, mais également d’une reconduction du cabinet démissionnaire avec le même premier ministre, les mêmes partis et les mêmes ministres (p. ex. Theunis I et II, Jaspar II et III, Martens VI et VII). Le plus souvent un ou plusieurs ministres sortants sont remplacés.

En règle générale, le formateur n’est nommé qu’après la démission collective du cabinet précédent. Celle-ci peut être le résultat d’un vote au parlement, d’un désaccord dans l’équipe ministérielle ou le résultat d’élections législatives. Avant la Première Guerre mondiale, un gouvernement – en général homogène – restait en fonction après les élections législatives quand le parti au gouvernement conservait sa majorité. Un gouvernement pouvait ainsi atteindre une longévité respectable (p. ex. de Theux I, Rogier III, Malou I, Beernaert, de Smet de Naeyer II). A partir de la Première Guerre mondiale, un gouvernement – en général de coalition – présente sa démission après les élections (avec Jaspar II comme seule exception).

2. Le chef du cabinet ou le premier ministre est remplacé sans qu’un formateur soit nommé, sans que le cabinet ait présenté sa démission et sans que d’autres changements soient apportés à sa composition. Le seul gouvernement qui correspond à ce critère, est le gouvernement De Smet de Naeyer I, quand en 1896 de Paul Smet de Naeyer a remplacé Jules de Burlet comme chef du cabinet.

3. La composition politique du gouvernement change sans qu’un formateur soit désigné, sans que le cabinet présente sa démission ou sans que le chef du cabinet/premier ministre soit remplacé. Les partis politiques constituant la coalition gouvernementale est le facteur déterminant. Leur nombre peut être réduit (la fin de Pierlot VI par la démission des ministres communistes en 1944, la fin de Tindemans II par la démission des ministres RW en 1977) ou la coalition peut être élargie (le début de Broqueville II par l’entrée des ministres socialistes et libéraux en 1916, le début de Pierlot III par l’entrée des ministres socialistes en 1939, le début de Tindemans II par l’entrée des ministres RW en 1974).

Un remaniement ministériel plus ou moins substantiel, sans qu’un formateur soit nommé ou sans que le chef du cabinet/premier ministre soit remplacé et qui ne modifie en rien la composition politique du cabinet, n’est pas considéré comme un nouveau gouvernement. Exemples: le remaniement de Spaak I en 1939, Eyskens III en 1960, Leburton en 1973 et les remaniements, survenus dans la période récente, suite à la réforme de l’Etat ou aux résultats des élections régionales.

Il n’y a pas de règle fixe quant au nom sous lequel un gouvernement est désigné. Dans la littérature ou dans l’usage courant le nom de certains gouvernements se compose du nom de son chef du cabinet/premier ministre suivi de celui d’un autre membre influent du gouvernement. C’était le cas au dix-neuvième siècle, quand le formateur ne dirigeait pas personnellement le gouvernement (Goblet-Lebeau, de Mûelenaere-Nothomb, Nothomb-d’Anethan et de Theux-Malou). A partir de 1919 s’est souvent ajouté le nom du ministre qui représente le deuxième parti de la coalition; par exemple Poullet-Vandervelde (1925), Spaak-Eyskens (1947), Lefèvre-Spaak (1961), Vanden Boeynants-De Clercq (1968), Martens-Gol (1981).

Dans les années 1980, les médias ont introduit la pratique de faire suivre d’un chiffre romain les gouvernements successifs de Wilfried Martens (Martens I, II, III etc.). Cette pratique était inexistante auparavant: on parlait du gouvernement de Broqueville, Theunis, Renkin, Jaspar, Tindemans, sans plus, en faisant abstraction de sa composition ou des modifications subies. C.-H. Höjer, Le régime parlementaire belge de 1918 à 1940 (Uppsala, 1946) a été un des premiers auteurs scientifiques à utiliser un chiffre romain pour distinguer les cabinets de l’entre-deux-guerres dirigés par la même personne. B. Waleffe, dans “Le Roi nomme et révoque ses ministres”. La formation et la démission des gouvernements en Belgique depuis 1944 (Bruxelles, 1971), a appliqué ce système pour la période après la Seconde Guerre mondiale.

Nous avons choisi (1) de distinguer les gouvernements successifs sur base des trois critères formulés plus haut, (2) d’appeler les gouvernements antérieurs à 1918 d’après le formateur-chef du cabinet (sauf si le formateur n’était pas le véritable chef du cabinet; dans ce cas nous désignons le gouvernement sous une double dénomination) et ceux postérieurs à 1918 d’après le premier ministre, et (3) d’utiliser un chiffre romain pour distinguer les gouvernements dirigés par la même personne.

Nous avons relevé trois cas spéciaux:

  1. En octobre 1921, le cabinet d’union nationale, dirigé par Henry Carton de Wiart, est confronté avec la démission des ministres socialistes. Le cabinet, devenu ainsi bipartite, continue avec la plénitude de pouvoirs jusqu’aux élections du 20 novembre 1921, un nouveau ministre ayant même été nommé par le Roi. Même avec une composition politique modifiée, il ne s’agit pas d’un nouveau gouvernement, mais plutôt d’un gouvernement en désintégration dans la perspective de nouvelles élections.
  2. Une situation plus ou moins comparable date de mai 2003, tout à la fin du gouvernement de Guy Verhofstadt, quand les deux membres Ecolo démissionnent en vue des élections. Ici également, même avec une composition politique changée, on ne parle pas d’un nouveau gouvernement.
  3. Le cabinet mis en chantier par Hubert Pierlot le 16 avril 1939 est un cas tout à fait exceptionnel. Après les élections du 2 avril, le formateur Pierlot prépare un gouvernement d’union nationale. Le cabinet catholique-socialiste sortant est élargi le 16 avril par l’entrée des libéraux. Le lendemain, le POB décide de ne pas participer et les ministres socialistes démissionnent. Le cabinet était mort-né, mais pendant deux jours, un cabinet tripartite a virtuellement existé. Cette éphémère combinaison n’est pas considérée comme un nouveau gouvernement, mais comme une phase d’une formation gouvernementale difficile.

Nous avons numéroté les gouvernements ainsi distingués. Le gouvernement Goblet, le premier cabinet à être formé conformément à la nouvelle Constitution de 1831, est le premier de la série.

Les compétences

Jusqu’en 1960, à l’exception de la période de la Deuxième Guerre mondiale, le gouvernement était composé uniquement de ministres. Cette année voit l’introduction du poste de “ministre-sous-secrétaire d’Etat”. Ce poste a été créé afin d’installer une hiérarchie dans l’équipe gouvernementale qui, au fil du temps, était devenue trop nombreuse. La figure n’existait cependant pas dans la Constitution belge, qui ne connaissait que des ministres. Cela explique le titre étranger de “ministre-sous-secrétaire d’état”, nomination quelque peu déroutante provenant de la Troisième République Française. Une certaine hiérarchie dans le gouvernement n’est inscrite dans la Constitution belge qu’à partir de 1970. La révision constitutionnelle de cette année introduit le poste de secrétaire d’Etat. Les secrétaires d’Etat sont toujours adjoints à un ministre de tutelle et ne font pas partie du conseil des ministres. Tout comme les ministres, ils prêtent serment devant le Roi. Cela les distingue des commissaires de gouvernement ou des commissaires royaux. Ceux-ci ne font pas partie du gouvernement, bien qu’ils fassent parfois partie de l’équilibre politique lors de la formation du gouvernement. Eyskens V était le premier gouvernement avec des secrétaires d’Etat.

Le nombre des ministres et des secrétaires d’Etat a été progressivement augmenté jusqu’en 1995 à cause de la croissance de l’activité gouvernementale. Le gouvernement Goblet (1831) ne comptait que cinq membres, le gouvernement Martens VIII (1988-1991) en comptait 34, dont 20 ministres et 14 secrétaires d’Etat. En 1995, la Constitution a limité à quinze le nombre des ministres, contrairement au nombre des secrétaires d’Etat qui n’est pas réglementé.

Les membres du gouvernement sont chargés d’un département ou d’un portefeuille. Exceptionnellement, il y a des ministres sans compétence spécifique. Jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, ils portaient le titre de “membre du conseil des ministres”. Par après, on les a appelés “ministres sans portefeuille”.

Le titre des ministres et des secrétaires d’état dans cette base de données correspond à celui de l’arrêté de nomination. Cela pose parfois des problèmes. La dénomination d’un département peut varier au fil des années. Nous n’en avons pas toujours tenu compte. C’est ainsi que, pour la période de 1907 à 1932, nous utilisons uniformément la dénomination “Wetenschappen en Kunsten”, quoique, de 1927 à 1932, la dénomination officielle en néerlandais fût “Kunsten en Wetenschappen”. La dénomination française par contre était restée inchangée. On n’a pas tenu compte non plus dans la version néerlandaise des orthographes différentes et peu conséquentes de “Telefonen”, “Telefonies” etc. Après la Première Guerre mondiale, les départements ministériels se sont multipliés, et il est arrivé de plus en plus souvent qu’un membre du gouvernement cumule deux départements ou plus. Cette multiplication des tâches peut s’exprimer par deux titres (p.ex. Premier Ministre et Ministre des Finances), mais également par un titre ad hoc, dans lequel la combinaison est exprimée (p.ex. Ministre de la Justice et de la Culture française). Nous suivons toujours la dénomination officielle de l’arrêté de nomination Pour coordonner et mettre de l’uniformité dans les attributions ministérielles à dénomination variable, nous les avons réparties en 23 “domaines de de compétence”. C’est ainsi que sous le vocable “Enseignement” l’on retrouvera aussi bien “Enseignement publique”, “Arts et Sciences” et “Education nationale”.

On rencontre parfois des négligences dans les arrêtés. Ainsi, le titre que porte le ministre Robert Urbain lors de sa démission en 1995 n’est pas identique à celui de sa nomination en 1992. Il s’agit probablement d’une négligence. Dans le gouvernement Martens I les titres des secrétaires d’Etat ont été rétroactivement modifiés une semaine après leur nomination. Même situation pour la dénomination “Vervoer” qui a presqu’immédiatement été remplacée par “Verkeerswezen” (1929); et pour le secrétaire d’Etat Roger Delizée, dont le titre (1988) a été vraisemblablement copié d’après un arrêté ancien. En décembre 2011, le titre “chances égaux” a été attribué rétroactivement à Joëlle Milquet. Dans ces quatre cas, nous avons adopté la version corrigée.

Les membres du gouvernement

Les arrêtés ne mentionnent pas toujours le nom correct et complet des membres du gouvernement. Parfois les prénoms ne sont pas mentionnés, surtout quand il s’agit de personnes appartenant à la noblesse. Jusqu’en 1894 les arrêtes étaient rédigés exclusivement en français, dans les deux langues par la suite. Avant la Seconde Guerre mondiale les prénoms étaient souvent mentionnés en entier, mais avec des variantes selon la langue (Henri-Hendrik, Charles-Karel etc.). Après la Seconde Guerre mondiale seules les initiales sont mentionnées. Dans la base de données nous reprenons le prénom figurant dans les ouvrages sur la Chambre des représentants et le Sénat (cf. infra). Quand le prénom d’un membre du gouvernement est connu sous une forme plus familière, nous le mentionnons entre parenthèses: p.ex. Vos Armandus (Herman). Nous ne tenons pas compte de changements de nom intervenus après la carrière gouvernementale, p. ex. à la suite de l’octroi d’un titre de noblesse. Pour les femmes nous utilisons le nom de fille ou le nom de l’époux selon la préférence de la personne en question.

Les partis politiques

Depuis 1857, tous les gouvernements sont des “gouvernements de parti”, c.-à-d. des gouvernements avec un programme politique, disposant d’une majorité politique au parlement et composés intégralement ou en majorité d’élus. Jusqu’à la Première Guerre mondiale, tous les cabinets étaient “homogènes”, composés soit de libéraux, soit de catholiques. Par la suite, les cabinets sont presque toujours des coalitions regroupant deux ou plusieurs partis. Un “cabinet d’affaires” ne fait pas partie des mœurs politiques, quoiqu’il y ait eu des tentatives dans ce sens (par exemple Theunis I). Dès 1831, les ministres étaient généralement recrutés au sein de la Chambre des Représentants ou du Sénat. La désignation de ministres sans mandat parlementaire est plutôt exceptionnelle, quoique cette pratique soit devenue plus courante pendant l’entre-deux-guerres. Jusqu’en 1995, les ministres gardaient leur mandat parlementaire (pour la période entre 1831 et 1894 seulement après une réélection). Depuis lors, ils sont obligés de se faire remplacer comme membre du parlement.

Pour déterminer la famille politique d’un membre du gouvernement, nous avons suivi la méthode suivante. Pour la période avant 1995, les ministres dotés d’un mandat parlementaire reçoivent l’étiquette de leur parti politique. Les ministres sans mandat parlementaire au moment de leur entrée en fonction reçoivent l’étiquette “extraparlementaire”. Certains d’entre eux appartenaient à un courant politique déterminé, d’autres ne présentaient aucune étiquette particulière. C’est pourquoi nous avons omis systématiquement d’attribuer à cette catégorie de ministres une étiquette politique. A partir de 1995, la mention “extraparlementaire” est sans objet étant donné que les ministres sont obligés de se faire remplacer au parlement. A partir de cette date, nous indiquons systématiquement le parti auquel appartiennent les ministres, sans tenir compte s’ils ont été élus ou non et ont du se faire remplacer ou non.

Jusqu’en 1968, les partis au gouvernement étaient nationaux, belges et unitaires et se présentaient sous un sigle néerlandais dans la partie flamande et sous un sigle français dans la partie francophone du pays. Après 1968, les partis démocrate-chrétien, libéral et socialiste se sont scindés successivement en deux partis régionaux, mais avec le maintien de l’ancien vocable. Afin d’éviter la confusion, nous utilisons l’ancien sigle bilingue pour la période unitaire après la Seconde Guerre mondiale: CVP-PSC jusqu’en 1968, PVV-PLP jusqu’en 1972, BSP-PSB jusqu’en 1978.

Début et fin d’un gouvernement ou d’un mandat gouvernemental.

Les ministres sont nommés par arrêté royal, publié au Moniteur belge. Comme date de départ d’un gouvernement ou d’un mandat ministériel, nous prenons la date de l’arrêté royal, sauf quand l’arrêté mentionne explicitement une date ultérieure. Rappelons toutefois qu’un ministre n’entre en fonction qu’après avoir prêté serment devant le Roi parce que, en théorie du moins, il lui est permis de refuser sa nomination. La signature de l’arrêté de nomination et la prestation de serment ont en général lieu le même jour, mais il y a des exceptions. Un exemple récent se rapporte au gouvernement Di Rupo: les membres sont nommés le 5 décembre 2011, mais n’ont prêté serment que le lendemain. Le vice-premier Alexander De Croo a été nommé le 18 octobre 2012 et a prêté serment le 22 octobre. Ces dates différentes sont sans importance (sauf pour le gouvernement de Londres où la prestation de serment se laisse souvent attendre) et seule la date de l’arrêté de nomination (ou de son entrée en vigueur) a été retenue comme départ d’un mandat ministériel.

La fin d’un gouvernement est devenue une affaire de plus en plus complexe au fil des années. Quand le gouvernement présente sa démission collective, le Roi peut tenir sa décision en suspens, accepter la démission ou la refuser. S’il accepte la démission, le gouvernement sortant est chargé d’expédier les affaires courantes jusqu’à la formation du nouveau. La démission n’est effective que le jour où le nouveau gouvernement est constitué. Les arrêtés de révocation du gouvernement sortant et les arrêtés de nomination du nouveau sont signés le même jour. Signalons encore que depuis les années 1980, la période des affaires courantes est de plus en plus longue.

Dans la procédure de démission d’un gouvernement, il y a donc trois dates importantes: le jour de la présentation au Roi, le jour où le Roi l’accepte de façon “informelle”, avec la demande expresse d’expédier les affaires courantes (le gouvernement reste effectivement en fonction), et finalement la date à laquelle, éventuellement après une période plus ou moins longue d’affaires courantes, une fin formelle et définitive est mise au gouvernement. Cette date, qui est aussi celle de l’arrêté royal de démission, est reprise dans la base de données.

Dans la base de données, les dates sont notées: AAAA-MM-JJ.

Référence: P. Aspeslagh, F. Verleden, N. Matheve, C. Heyneman, E. Gerard, Belelite. Base de données des gouvernements belges depuis 1831, www.commissionroyalehistoire.be/belelite.